Сегодня о научной политике говорят все чаще. Чтобы не уступить позиции в гонке за мировое научное и инновационное лидерство, правительствам приходится постоянно переосмыслять решения. Например, с 2021 года вступает в силу «Горизонт Европа», рамочная программа по финансированию исследований и разработок в ЕС. Она существенно отличается от своей предшественницы «Горизонта 2020» – в частности, усилен инновационный блок. Россия тоже уточняет свою стратегию. В начале июня анонсирована Программа стратегического академического лидерства, которая подчеркивает курс на интеграцию научных и образовательных организаций. Это важный разворот в научной политике страны, без которого невозможно достижение цели глобальной конкурентоспособности российской науки.
Отношения государства и науки все больше выходят из тени. Особенно ярко это подсвечивает пандемия COVID-19, когда мы – не государственные деятели и не ученые – пристально следим за действиями государства, будь то разработка вакцины или привлечение научных консультантов.
Давайте разберемся, как исследователи, студенты, преподаватели и просто интересующиеся наукой, что же такое научная политика.
Мария Габриэль, Европейский комиссар по инновациям, науке, образованию, культуре и молодёжи; одна из авторов программы по финансированию исследований и разработок в ЕС «Горизонт Европа». Фото: Stephanie Lecocq/EPA-EFE
Что значит само понятие?
Чтобы это определить, лучше обратиться к английскому языку. Именно в нем, в отличие от русского, немецкого или французского, есть отдельное понятие «политики» как «policy», и именно в двух англосаксонских странах – США и Соединенном Королевстве – во второй половине 20 века сформировались ключевые концепции в области современного политического анализа.
«Политика» как «policy» означает выбранный курс, план, направление действий. Иными словами, это стратегия, или программа. Если речь идет о государстве, то его «политика» формируется на уровне между общими трендами развития и конкретными мерами и механизмами. Возьмем, например, программы академического превосходства, запущенные в конце 1990-х – начале 2000-х в разных странах (Проекты 211 и 985 в Китае, инициативы превосходства в Германии и Франции). Эти программы стали ответами на мировые тренды: глобализация, экономика знаний и гонка за талантами. В центре программ академического превосходства лежит классический механизм «политики» как «policy» – распределение ресурсов. Ресурсы распределяются для задания нужных стимулов в рамках выбранного курса.
Сделаем еще одну терминологическую ремарку: важно не путать политику-policy с политикой-politics. Politics – о процессах получения и удержания власти. Policy – о целевых ориентирах и программе действий «держателя» власти. Хотя эти понятия взаимосвязаны: например, размер и принципы государственного финансирования науки (предметы интереса policy) напрямую зависят от «держателя» власти (ключевой фигуры politics). Так, Демократическая партия США более склонна поддерживать повышение государственных расходов на науку, чем Республиканская партия. Кроме того, демократы выше, чем республиканцы, оценивают участие ученых в обсуждении государственных решений – что напрямую влияет на будущую повестку policy. При этом, расходы республиканцев на военные исследования и разработки всегда выше, и это крупнейшая статья федерального бюджета США на R&D.
Об истории
В развитии науки, технологий и инноваций было несколько критических поворотов. Характер отношений с государством тоже менялся со временем.
Наука начинала свое существование в работе отдельных личностей. Внимание власти к этим процессам было точечное и мотивированное личными целями: от любопытства до престижа или чистой прагматики. Начиная с 16 века научные изобретения ложатся в основу промышленных революций. После Второй мировой войны идея экономического роста, основанного на технологических изменениях, занимает устойчивое положение в глазах государственных деятелей: разрабатываются стратегии инновационного развития, делаются ставки и выделяется финансирование. Растут расходы на R&D, в том числе в гражданском секторе, особенно в исключенных из военного противостояния Германии и Японии, а также в Южной Корее и Китае. Инженерно-технологический аспект дополняется вниманием к фундаментальной науке: своеобразной точкой отсчета здесь стал доклад Ванневара Буша «Наука – бесконечный фронтир» президенту Рузвельту в 1945 году, в котором аргументируется необходимость финансирования фундаментальных исследований.
Доклад Ванневара Буша «Наука – бесконечный фронтир», 1945. Слева: обложка издательства National Science Foundation, 2020. Справа: титульный лист издательства United States Government Printing Office, Washington, 1945
Сейчас мы входим в новый этап: идея технологического развития движется в сторону ответа на комплексные, системные вопросы. В правительственных стратегиях развития повсеместно присутствует понятие «больших вызовов», с которыми мы должны справиться с помощью науки: будь то старение населения, угроза сокращения биоразнообразия или этика ИИ. Этот принцип заложен, например, в уже упомянутую программу «Горизонт Европа», программу «Промышленная стратегия: большие вызовы» в Соединенном Королевстве, «Хай-тек стратегию 2025» в Германии. Этот подход кажется логичным. Однако никто не может гарантировать, что он является оптимальным, потому что этап поиска ответов на «большие вызовы» еще только разворачивается.
О заимствовании практик
Невозможно просто скопировать логику развития передовых стран. Любое решение в области «политики» как «policy» – это ответ на выявленную проблему в конкретный момент времени в конкретном месте. Всегда нужно учитывать динамику развития, опыт принятых ранее решений и институциональный контекст.
Так, например, Nature предостерегает о подвохах на пути стремящихся скопировать модель DARPA – Агентства передовых оборонных исследовательских проектов США (Defense Advanced Research Project Agency). Работа DARPA основана на принципе высокорисковых и высокопотенциальных исследований под руководством автономных менеджеров R&D программ. Эта модель привлекательна с точки зрения поиска ответов на «большие вызовы» и, в целом, кажется наиболее успешной. Но важно помнить о контексте создания Агентства: конец Второй мировой войны, противостояние с СССР и, следовательно, крупный «заказчик» в лице Минобороны США. Кроме того, в DARPA высокие риски балансируются тщательной оценкой проекта. Любая исследовательская идея или технический протокол тестируется «теневой командой» («shadow team») на воспроизводимость технологии – и это необходимое условие для выделения инвестиций. О таких важных (и сложных) институциональных механизмах часто забывают в погоне за красивыми решениями.
О «политическом стиле»
Под «стилем» здесь подразумеваются страновые особенности формирования политики как «policy». Это еще один аргумент против слепого копирования практик – всегда нужно учитывать влияние политической конъюнктуры.
Так, например, согласно модели Джереми Ричардсона, государства делятся на тех, которые стараются предвидеть проблемы, и тех, которые реагируют на уже существующие. Второй принцип деления – по характеру принятия решений: через согласование позиций или же «вменение» решений обществу.
Конечно, деление условное и крайностей не существует – речь всегда идет о комбинации принципов. Кроме того, «стиль» может меняться со временем в рамках одной страны. Например, приход к власти Маргарет Тэтчер означал отход от политики консенсуса в сторону более директивных решений. Кстати, именно в этот период в Соединенном Королевстве вступил в силу механизм Research Assessment Exercise, RAE (c 2014 года Research Excellence Framework, REF) – системное изменение в оценке результатов исследовательской деятельности вузов. Основой для распределения финансирования стал рейтинг исследовательских направлений вузов, составляемый на базе экспертной оценки (peer-review). С одной стороны, это решение было в принято в общем контексте сжимающихся государственных расходов, с другой стороны, при очень конкретном, «железном», политическом стиле принятия решений.
Кадр из телесериала «Да, господин министр», 1980. Источник: BBC
«Если никто не знает, что вы делаете, стало быть, никто и не знает, что вы делаете не так», – говорил о политике сэр Арнольд Робинсон, герой британского телесериала «Да, господин министр». Помимо сатирического эффекта, эти слова заставляют задуматься о том, что мы должны понимать, что делают создатели policy. Сейчас это ощущается особенно остро: в ситуации пандемии решения в области научной политики сразу сказываются на каждом. Но для того чтобы понимать научную политику, нужно сначала определить, что такое научная политика. В этой статье мы попробовали сделать первый шаг.
